全國(guó)人大審議《土壤污染防治法》
2017-07-11
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議今天分組審議了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱草案），參加審議的常委會(huì)組成人員認(rèn)為， 這部法非常重要，防治土壤污染、保護(hù)和改善土地環(huán)境質(zhì)量，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、公眾的身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這部法及時(shí)出臺(tái)，對(duì)防治土壤 污染將有巨大的推動(dòng)作用。
在審議中，常委會(huì)組成人員和部分人大代表對(duì)草案也提出了進(jìn)一步修改完善的意見和建議。
土壤污染防治法要與其他環(huán)保法律密切銜接
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員呂薇說，土壤污染形成原因比較多，常常是一些長(zhǎng)期的綜合因素積累結(jié)果，水、氣、固體廢物等等都有可能污染土壤，所以 土壤污染防治法要與其他的環(huán)境保護(hù)方面的法律密切銜接。其他相關(guān)法律里面有很多非常好的做法是可以學(xué)習(xí)和借鑒的。比如礦產(chǎn)資源管理法里就對(duì)關(guān)于礦產(chǎn)開采以 后進(jìn)行土地修復(fù)，已經(jīng)有非常明確的規(guī)定。
土壤的污染防治成本是很高的，而且往往責(zé)任不容易確定，因此要體現(xiàn)土壤污染防治的特點(diǎn)。呂薇非常贊成草案里提到的預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管 理、風(fēng)險(xiǎn)管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與這些原則。但是，治理土壤污染時(shí)要有優(yōu)先順序，應(yīng)根據(jù)對(duì)人民生命健康的影響程度來確定治理的先后順序。
“污染擔(dān)責(zé)”應(yīng)改為“損害擔(dān)責(zé)”
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)萬鄂湘說，污染擔(dān)責(zé)的表述已經(jīng)過時(shí)了。“污染擔(dān)責(zé)”在2014年修改的環(huán)境保護(hù)法當(dāng)中被修改為“損害擔(dān)責(zé)”。污 染擔(dān)責(zé)就是誰污染誰治理或者說誰污染誰付費(fèi)，大多數(shù)只是一次性的，更多的是付一點(diǎn)處理污染的費(fèi)用，大部分是罰款性的。但是如果是用“損害擔(dān)責(zé)”的話，其內(nèi) 容要廣泛得多，包括生態(tài)修復(fù)。以后這片土壤不管產(chǎn)生什么樣生態(tài)方面的破壞或者對(duì)人體健康方面的損害，都要由污染者來承擔(dān)責(zé)任，相當(dāng)于一種無限責(zé)任。“損害 擔(dān)責(zé)”比“污染擔(dān)責(zé)”包括的范圍、深度、廣度要大得多。
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員陳光國(guó)建議，草案第78條“在違反本法第二十六條第四款規(guī)定，有下列行為之一的地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門有權(quán)責(zé)令其改正”之后加上“恢復(fù)原狀”這四個(gè)字。因?yàn)橹回?zé)令“改正”缺乏懲罰性的要求。
進(jìn)一步完善土壤污染防治資金來源制度
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員羅亮權(quán)建議，進(jìn)一步完善土壤污染防治資金來源制度，土壤污染治理需要大量的資金，目前土壤修復(fù)項(xiàng)目主要由國(guó)家提供治 理資金，資金壓力巨大。要確定土壤污染防治修復(fù)的污染者付費(fèi)制度，污染者付費(fèi)是解決環(huán)境污染問題的根本原則。同樣也適用于土壤污染防治的情況，建議確立具 體適用的土壤污染防治與修復(fù)的污染者付費(fèi)制度，建立土壤污染防治與修復(fù)政府基金。
由于土壤污染責(zé)任人的特殊性和土壤污染長(zhǎng)期性和潛伏性的特點(diǎn)，污染者付費(fèi)制度在某些情況下有可能會(huì)失靈，建立土壤污染防治與修復(fù)政府基金，能夠及時(shí)有效對(duì)土壤污染進(jìn)行防治，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量投資土壤污染防治。
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員吳曉靈說，建議不要寫“國(guó)家建立土壤污染防治基金制度”這一條，把這條的內(nèi)容歸入第57條中。國(guó)家設(shè)立土壤污染的基 金制度，目的是解決責(zé)任人和債權(quán)人無法認(rèn)定或者消亡的情況下土壤污染治理以及本法頒布之前產(chǎn)生的這類治理。但如果建立土壤防治基金制度就要固定一份錢，這 不利于國(guó)家統(tǒng)籌運(yùn)用財(cái)政資金。為從財(cái)務(wù)上保證土壤污染治理，國(guó)家還要采取一些措施，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)污染防治規(guī)劃的力度和項(xiàng)目庫建設(shè)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中要把各項(xiàng)治 理和防治污染的事情寫進(jìn)去。而不是國(guó)家干一件事情就列一個(gè)基金、列一個(gè)專項(xiàng)，這樣不利于財(cái)政資金有效利用。
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員王其江說， 草案中很多條款采用了原則性表述，比如第56條規(guī)定，“國(guó)家采取有利于土壤污染防治的財(cái)政、稅收、價(jià)格、金融等經(jīng)濟(jì)政策和措施”，第59條規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì) 相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在辦理土地抵押業(yè)務(wù)時(shí)開展土壤污染狀況調(diào)查”等，但這些措施落實(shí)的部門是誰？如何具體落實(shí)？不落實(shí)有什么責(zé)任？都沒有規(guī)定，建議對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn) 一步細(xì)化，做到任務(wù)明確、責(zé)任清晰。
政府先埋單，再找責(zé)任人追回修復(fù)費(fèi)用
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員楊衛(wèi)說，關(guān)于農(nóng)用地土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)，草案列的順序是先判斷污染情況、污染源，然后按照污染人、土地使用人 和政府這樣的順序來追究修復(fù)責(zé)任。這是草案關(guān)于農(nóng)用地土壤污染修復(fù)設(shè)計(jì)的路徑。現(xiàn)在有大量場(chǎng)合，污染人或者污染企業(yè)不清楚。比如多年來從上游下來的污水灌 溉，污水是怎么造成的，涉及到很多企業(yè)，而且有的企業(yè)可能已經(jīng)關(guān)門了，沒有能力去承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。若退一步讓使用者（如農(nóng)民）進(jìn)行土壤修復(fù)，土壤修復(fù)的價(jià) 格、費(fèi)用又很高。如果修復(fù)責(zé)任分不清楚，就會(huì)導(dǎo)致污染土地的修復(fù)問題多年處于扯皮狀態(tài)。建議對(duì)污染的農(nóng)用地土壤先規(guī)定一個(gè)修復(fù)的期限，到了這個(gè)期限還沒有 人承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的話，則由政府先來埋單，然后倒逼政府去找責(zé)任人把修復(fù)費(fèi)用追回來。因?yàn)檎墓ぷ髁Χ缺容^大，這樣就可以使一批污染的土地盡快修復(fù)起來。
第十二屆全國(guó)人大代表沈綠葉說， 草案第41條“修復(fù)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取以農(nóng)藝措施為主的修復(fù)技術(shù)”后加一句“土壤污染責(zé)任人無法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的由地方人民政府代為修復(fù)，代為修復(fù)費(fèi)用由土壤 污染責(zé)任人負(fù)責(zé)”，理由如下：地方人民政府代為修復(fù)土壤，勢(shì)必會(huì)有費(fèi)用支出，政府財(cái)政不應(yīng)為污染責(zé)任人埋單，代為修復(fù)費(fèi)用應(yīng)由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)。
全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員王云龍說， 草案第27條第2款，“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取有利于防止土壤污染的種養(yǎng)結(jié)合、輪作休耕等農(nóng)業(yè)耕作措施，支持采取土壤改 良、土壤肥力提升等有利于土壤養(yǎng)護(hù)和培育的措施；支持畜禽糞便處理、利用的設(shè)施建設(shè)。”這件事情是一件很大的事情，因?yàn)樯婕懊鎻V，廣大的農(nóng)民都涉及到。而 且又是我們基礎(chǔ)土壤的改善，所以只有鼓勵(lì)措施是不夠的。這一條應(yīng)該相應(yīng)制定有關(guān)政策鼓勵(lì)和支持。
確立土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人、政府的責(zé)任體系
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員沈春耀說，土壤污染立法很重要的問題就是如何確定責(zé)任人。草案中有這么幾處規(guī)定，第37條、第43條等。明確了土壤 使用權(quán)人，有些情況下土壤污染責(zé)任人找不到，經(jīng)過多年后，現(xiàn)在只能找到使用人。污染的責(zé)任人找不到，土地使用權(quán)人也沒有明確的責(zé)任，這個(gè)時(shí)候誰承擔(dān)治理修 復(fù)責(zé)任？就明確為政府。總之，一個(gè)是污染責(zé)任，一個(gè)是土地使用人的責(zé)任，一個(gè)是政府的責(zé)任。土地使用人還有先前的使用人和現(xiàn)在的使用人這樣一個(gè)變化，責(zé)任 人也可能不止一、兩個(gè)。過了十幾年、幾十年才發(fā)現(xiàn)，找先前在這塊地上帶來污染后果的責(zé)任人是很難的。這是土壤污染防治法律制度構(gòu)建和設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。
責(zé)任人、使用人前后有很多、很大的變化，最后都找不到了，政府先把土壤防治的任務(wù)擔(dān)起來，包括風(fēng)險(xiǎn)管控和治理修復(fù)等。還要明確區(qū)分土壤污染者責(zé) 任和土地使用人管護(hù)責(zé)任，土地使用人有管護(hù)責(zé)任，這塊地包括附近地塊可能沒看好，有污染了，負(fù)有管護(hù)上的責(zé)任。這和直接造成污染的責(zé)任不一樣。草案第四 章、第五章 確立這樣一個(gè)責(zé)任體系，在這個(gè)前提下再規(guī)定權(quán)利義務(wù)。
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員陳喜慶說，建議增加土地收儲(chǔ)后的污染責(zé)任承擔(dān)方面的內(nèi)容。實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生在政府收儲(chǔ)土地以后，由政府承擔(dān)污染土地的 治理及修復(fù)責(zé)任，還是由原污染企業(yè)或個(gè)人承擔(dān)的問題。土地收儲(chǔ)是國(guó)土資源管理部門調(diào)控土地市場(chǎng)依法取得土地的行政行為，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)既不屬于污染者，也不 屬于污染場(chǎng)地的使用權(quán)受讓人，所以土地收儲(chǔ)不能免除被收儲(chǔ)土地污染者的責(zé)任。依據(jù)“損害擔(dān)責(zé)”的原則，污染企業(yè)仍應(yīng)承擔(dān)治理與修復(fù)責(zé)任。建議增加這方面的 規(guī)定。
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員丁仲禮對(duì)土壤污染防治法草案提出3點(diǎn)建議。一是總則中應(yīng)該把責(zé)任體系寫清楚。現(xiàn)在的土壤污染防治法沒有一個(gè)責(zé)任體 系，這里就牽涉到很多方面的問題。比如說標(biāo)準(zhǔn)的制定，污染程度的評(píng)價(jià)、治理技術(shù)的選擇，治理的過程，驗(yàn)收評(píng)估等等，每一個(gè)環(huán)節(jié)到底誰是責(zé)任的主體，這個(gè)要 確定下來，最好在總則中設(shè)一段作總的描述。二是草案第10條第二款操作上可能有難度。建議改為“根據(jù)土壤生成的自然條件、污染狀況、利用現(xiàn)狀以及人體健康 風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知水平，分類制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)程度的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，作為后續(xù)利用、治理等活動(dòng)的依據(jù)。對(duì)這一標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)行定期評(píng)估和適時(shí)修改”，這樣可能 更好操作。三是總則第4條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土壤污染防治工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，督促各有關(guān)部門依法履行土壤污染防治管理職責(zé)”，這里有一個(gè)責(zé)任主體的 問題，各級(jí)人民政府是起指導(dǎo)作用，還是起領(lǐng)導(dǎo)作用？建議改為“領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)，督促其下轄的有關(guān)部門依法履行土壤污染防治管理職責(zé)”。
依法公開土壤污染相關(guān)信息
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員周天鴻說， 草案第71條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)依法公開土壤污染相關(guān)的信息，公民和社會(huì)組織有沒有權(quán)利要求環(huán)境主管部門公開他們所關(guān)心的區(qū)域的土壤信息？包括普 查、調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、管控和修復(fù)情況。草案第14條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)將涉及主要食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)的土壤環(huán)境信息通報(bào)給食安部門，要不要通報(bào)給社 會(huì)？社會(huì)上老百姓關(guān)注某個(gè)地方食品是否超標(biāo)，現(xiàn)在草案中也沒有途徑讓公眾獲得正確消息。草案對(duì)此規(guī)定不夠。
土壤污染狀況普查應(yīng)改為五年一次
第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)委員楊震說，草案第11條規(guī)定“每十年組織一次土壤污染狀況普查”，是不是時(shí)間太長(zhǎng)？建議改為5年一次，一屆政府做一次土壤污染普查。10年太長(zhǎng)了，有些污染事后不太容易治理恢復(fù)。
全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員李登海也贊成把土壤污染普查時(shí)間縮短到5年或更短的時(shí)間。同時(shí)建議，對(duì)污染嚴(yán)重的地區(qū)建立長(zhǎng)期監(jiān)督的機(jī)制。
進(jìn)一步明確政府有關(guān)部門的權(quán)責(zé)
全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員李登海說，涉及到土壤污染的部門有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土資源、住房建設(shè)和衛(wèi)生計(jì)生等部門，建議根據(jù)這些部門、領(lǐng) 域分別規(guī)定污染防治、責(zé)任承擔(dān)等。目前主要的問題是農(nóng)業(yè)土壤污染防治，其次是林業(yè)。農(nóng)業(yè)方面涉及到糧食安全和食品安全問題，建議在立法中側(cè)重規(guī)定農(nóng)業(yè)和林 業(yè)方面的土壤污染防治，作為重點(diǎn)單列，農(nóng)業(yè)部分單列一章、林業(yè)部分單列一章。國(guó)土資源和住房建設(shè)方面土壤污染防治也細(xì)化列為一章。另外，不同部門對(duì)土壤污 染防治的具體要求、監(jiān)督、法律責(zé)任也應(yīng)列清楚。
全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)委員李世明說，首先應(yīng)進(jìn)一步把政府有關(guān)部門的職權(quán)規(guī)范明確。由于土壤污染的成因和類型十分復(fù)雜，防治土壤污染的任務(wù)非 常艱巨，有的工作不僅量大，而且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，比如土壤污染的普查、監(jiān)測(cè)等。土壤污染的防治涉及政府的多個(gè)部門，建議在此法中把政府相關(guān)部門的權(quán)責(zé)劃分清 晰。其次是處理好國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。草案明確，土壤環(huán)境質(zhì)量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門組織制定，地方標(biāo)準(zhǔn)還要不要？現(xiàn)在的草案沒有把標(biāo)準(zhǔn) 寫入，建議修改時(shí)再聽聽各方面的意見，再認(rèn)真研究推敲一下。我國(guó)地域遼闊，東西部、南北方土壤背景值不同，地區(qū)差異性很明顯，如果允許出臺(tái)高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的 地方標(biāo)準(zhǔn)，可能有利于保護(hù)未污染的土壤。
